Av ambassadör Bo Johnson Theutenberg*

Från början av 1960-talet till slutet av 1980-talet stod jag med ett ben i UD och ett i försvaret. Ett annat ben

hade jag i den akademiska världen. Från början av 1960-talet tjänstgjorde jag näm- ligen i flygvapnets incidentberedskap och sedermera, ända till slutet av 1980-talet regelbundet som reservofficer på För- svarsstabens Operationsavdelning 2 (Op 2). Från min diplomatiska tjänst i Moskva blev jag 1976 förordnad till UD:s folk- rättssakkunnige. På Försvarsstaben be- redde och handlade jag ett antal frågor med folkrättslig anknytning, inte minst berörande utvidgningen av territorialhavet den 1 juli 1979 samt de ubåtskränkningar som ännu debatteras med sådan hetta. Det var ett nära samspel mellan UD och För- svarsstaben på den tiden. Jag fick också ansvaret för att upprätta organisationen med s k legal advisers i försvarsmakten och själv blev jag ÖB:s förste folkrättslige rådgivare.

Min tjänstgöring i försvaret och UD var en dramatisk tid. Så dramatisk att jag 1987 begärde att få avgå från befattningen som folkrättssakkunnig, detta mitt under de förhandlingar med Sovjetunionen rö- rande gränsdragningen öster om Gotland som jag själv ledde. Det är alltså 25 år sedan jag tillträdde som UD:s folkrätts- sakkunnige och 15 år sedan jag avgick från befattningen. Jag har efter avgången aldrig mer i detalj berört min tjänstgöring i UD och försvaret. När jag sommaren 2001 blev tillfrågad om jag ville hålla inledningsanförandet vid ett seminarium under mottot ”Folkrättens roll i svensk ut- rikespolitik” accepterade jag detta, därför att jag tyckte att jag efter så här lång tid kunde bidra med att försöka sätta in saker och ting i sitt rätta sammanhang. Spelade folkrätten någon roll i den svenska utri- kespolitiken eller var det andra faktorer som var bestämmande för utformningen av den svenska utrikespolitiken? Detta var

* Ambassadör Bo Johnson Theutenberg var UD:s folkrättssakkunnige 1976–1987 samt professor i folk- rätt vid Stockholms universitet. Han blev fänrik i Flygvapnets reserv 1965 och major 1986. Han tjänstgjorde regelbundet i incidentberedskapen samt på Försvarsstabens Operationsavdelning 2. Han var ÖB:s folkrättslige rådgivare intill 1988 och föreläste både på Försvarshögskolan och Militär- högskolan. Theutenberg invaldes i Kungl Krigsvetenskapsakademien 1983, men utträdde på egen begäran 1988.

temat för det seminarium som den 26 no- vember 2001 hade arrangerats i UD:s bib- liotek av den svenska avdelningen av In- ternational Law Association (ILA) och nätverket Opinio Juris. Härnedan följer i något bearbetad form det anförande som jag höll vid detta tillfälle.

UD:s folkrättssakkunnige

Den post som UD:s folkrättssakkunnige som jag tillträdde 1976 hade inrättats 1919, efter freden i Versailles. Den sven- ska statsledningen ansåg att de folk- och neutralitetsrättsliga aspekterna på svensk utrikespolitik var av den dimensionen att den på mer eller mindre permanent basis önskade ha en folkrättsexpert knuten till utrikesledningen. Posten som UD:s folk- rättssakkunnige bestod formellt från 1919 intill min avgång 1987. Den sorterade di- rekt under utrikesministern och kabinetts- sekreteraren, varför den folkrättssakkun- nige stod nära själva utrikesledningen. Han satt också rumsmässigt intill ministern, kabinettssekreteraren och politiska avdel- ningen och umgicks praktiskt taget dagli- gen och stundligen med dessa. Mellan folkrättssakkunnige och rättsavdelningen fanns en såväl rumslig som saklig distans. De här beskrivna förhållandena var re- miniscenser från den gamla departements- instruktionen från 1928, där det föreskrevs att det var den politiska avdelningen som handlade frågor rörande förlikning och

skiljedom och andra ärenden av folkrätts- lig natur. Den folkrättssakkunnige angavs ha ett vittomfamnande ansvar för att att följa folkrättens utveckling eller, som det uttrycktes i 1928 års instruktion:

Den sakkunnige i folkrätt har att verk- ställa utredningar i de folkrättsliga ären- den som av ministern till honom över- lämnas, ävensom följa folkrättens utveck- ling samt avgiva förslag till de framställ- ningar i folkrättsliga ämnen han finner påkallade.¹

En ambitiös sakkunnig i folkrätt hade så- lunda möjlighet att ingripa i praktiskt ta- get allt han ville samt kunde överösa departementsledningen med förslag i al- lehanda folkrättsliga frågor.

Ur den folkrättssakkunniges vardag

Eftersom jag försökte vara en ambitiös folkrättssakkunnig fick utrikesledningen höra många förslag och förmaningar från mig i de mest skiftande utrikespolitiska och folkrättsliga frågor. Givetvis gällde detta i främsta rummet folkrättsliga aspek- ter på centrala säkerhets- och neutralitets- politiska frågor. Bland dessa kan nämnas östersjöfrågorna och vikten av att bevara Östersjön som ett fritt hav.

Emot konceptet om Östersjön som ett fritt hav stod den sovjetiska s k mare clau- sum-doktrinen, d v s Sovjetunionens öns-

1. För mer om UD:s folkrättssakkunniga samt om befattningen som UD:s folkrättssakkunnige, se Theu- tenberg, Bo Johnson: ”Folkrättssakkunniga i UD och folkrätten i Sverige”, s 299–322 i Bergquist, Mats; Johansson, Alf W; Wahlbäck Krister: Utrikespolitik och historia. Studier tillägnade Wilhelm

M. Carlgren den 6 maj 1987, Militärhistoriska Förlaget, Stockholm 1987.

kemål att Östersjön endast skulle vara öp- pen för strandstaternas militära närvaro. Denna sovjetdoktrin hade till syfte att i möjligaste mån utestänga NATO från mi- litär närvaro i Östersjön. Det var emeller- tid viktigt för Sverige att NATO kunde operera med sina stridskrafter i Östersjön, såväl i vattnet som i luften. Detta utgjorde en viktig avlastning för Sverige. I händelse den sovjetiska mare clausum-doktrinen hade fått fotfäste hade detta ställt oerhörda krav på Sverige, som då hade stått ganska ensamt emot den enorma sovjetiska strids- potentialen. När jag i början av 1960-ta- let kom att tjänstgöra i Flygvapnet hälsa- de vi således med stor tillfredsställelse varje NATO-plan som banade sig väg in över Östersjöns luftrum. Jag kan föreställa mig att mina marina kolleger hälsade varje NATO-fartyg, i eller under vattnet, med samma lättnad och tillfredställelse. Det lindrade våra egna bördor i försvarshän- seende och bidrog till att bevara Östersjön som en del av det öppna havet. För dem som tjänstgjorde i den militära organisa- tionen var det en otäck bild som avteck- nade sig ute på Östersjön, med en påfal- lande militärt aggressiv sovjetmakt. Ingen kunde veta vad de sovjetiska styrkorna kunde ta sig till med. Man satt på helspänn varje natt i incidentberedskapen.²

Avgränsningen av fiskezonen öster om Gotland

Till de frågor som sysselsatte den folk- rättssakkunniges vardag hörde i hög grad de fortfarande aktuella ubåtsfrågorna samt frågan om avgränsningen mot Sovjetunio- nen av fiskezonen öster om Gotland, den s k gråzonen. Detta var en besvärlig fråga, som jag mellan 1984 och 1987 ägnade mig mycket åt. Saken hade gått i stå mellan Sverige och Sovjetunionen och bidrog till ett antal incidenter mellan svenska fiske- fartyg och sovjetiska örlogsfartyg. Som sakkunnig i folkrätt ansåg jag att saken måste få en lösning. Hur skulle man på ett konstruktivt sätt kunna närma sig rys- sarna? I samband med att den nya svenska polarpolitiken initierades mot slutet av 1970-talet kom jag i regelbunden person- lig kontakt med rättschefen i det sovje- tiska utrikesministeriet, Jurij Rybakov, vil- ken jag kände från min tjänstgöring vid ambassaden i Moskva 1974–1976. Efter- som Sverige blev mer aktivt inom ramen för det 1959 tillkomna Antarktisfördraget, där Sovjetunionen ingick bland de sty- rande s k konsultativa staterna (de som ge- mensamt styr förhållandena på Antarktis) kom jag i dessa sammanhang att regelbun- det träffa Rybakov.³

2. Se Theutenberg, Bo Johnson: ”Kolliderande suveränitet – översikt över folkrättsliga problem i det nordiska närområdet”, Tidskrift i Sjöväsendet, 1973, s 172–242 (maj–juni), återtryckt i Theutenberg, Bo Johnson: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedt och Kungl Krigsvetenskapsakademien, Stock- holm 1986, s 147–211.
3. Se ”Folkrättsliga element i den dansk-svenska Hesselö-konflikten 1983” (s 244–255) samt ”Effects from the new Law of the Sea in the Baltic – the Gotland Delimitation Problem” (s 256–276) i Theu- tenberg, Bo Johnson: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedt och Kungl Krigsvetenskapsakademien,

Ambassadörerna Theutenberg och Rybakov i Kreml vid östersjöförhandlingarna i Moskva den 17–19 juni 1985.

Efter hand inledde vi en personlig dia- log om möjligheten att lösa den utestående gränsdragningsfrågan öster om Gotland, den s k gråzonen. Det såg mörkt ut från början, eftersom utgångsläget var att Sov- jetunionen ansåg sig ha rätten till minst 75 % av det omtvistade området, varvid Sverige således endast skulle erhålla åter- stående 25 %. Rybakov och jag träffades i januari 1985 på Scott Amundsen-basen

på den geografiska Sydpolen på Antarktis, där då de konsul- tativa och blivande konsultativa staterna, bl a Sverige, var närva- rande. (Sverige blev konsultativ stat i Antarktisfördraget 1987.)

På Antarktis is började vi dra upp riktlinjerna för en lös- ning av gränsdragningen i grå- zonen öster om Gotland. Vi ar- betade gemensamt vidare med denna fråga, givetvis efter att jag hade rapporterat till reger- ingen och utrikesnämnden om att det syntes börja lossna i våra samtal och att möjligheten till en lösning av det perenna pro- blemet öster om Gotland kunde ligga inom räckhåll. Det följde nu ett par års hemliga konsul- tationer i Moskva och på andra

platser, där en lösning alltmer tog konkret form. Till min glädje tycktes jag således kunna bidra till en lösning av denna fråga. Men nu, i slutfasen av förhandlingarna, kom sådana motsättningar att utveckla sig mellan mig som förhandlingsledare och utrikesledningen att jag faktiskt inte såg någon möjlighet att kvarstå på posten som UD:s folkrättssakkunnige. Jag avgick där- för mitt under förhandlingarna. Vad var det som hände? Efterhand hade ju mot- parten Sovjetunionen mer och mer kom- mit att lyssna till mina folkrättsliga argu- ment, men hur var det med min egen upp-

Stockholm 1986. Angående polarfrågorna se ”Anförande vid Kungl Vetenskapsakademiens Antark- tis-dag den 16 januari 1986” (s 279–284) samt ”Swedish Views on the Antarctic Treaty System” (s 368–377) i Theutenberg, Bo Johnson: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedt och Kungl Krigs- vetenskapsakademien, Stockholm 1986.

Kartan visar det mellan Sverige och Sovjet- unionen omtvistade området öster om Got- land, ca 13 500 kvadratkilometer stort. Lin- jerna med beteckningen A visar den svenska territorialhavsgränsen, dels runt fastlandet, dels runt Gotland och Gotska Sandön. Linje B visar den av Sovjetunionen föreslagna mitt- linjen, vilken inte tar hänsyn till ön Gotland, utan beräknats med avseende på avståndet mellan de svenska och baltiska fastlanden. Linje C visar den av Sverige hävdade mitt- linjen, mitt emellan Gotland och det baltiska fastlandet. Linje D visar schematiskt den sov- jetiska territorialgränsen. Ur Bo Johnson Theutenberg: Folkrätt och säkerhetspolitik (Kungl Krigsvetenskapsakademien och Nor- stedts, Stockholm 1986).

dragsgivare, den svenska regeringen?

Mitt förhållande till min uppdragsgivare, den svenska regeringen, kom att handla om en för mig principiellt viktig fråga, nämligen att från Sovjetu- nionen försöka pressa ut det för Sverige absolut mest maximala resultatet. Märk- ligt nog hade vi från svensk sida genom ett pedagogiskt åberopande av folkrättsliga argument lyckats vända de ditintills olycksaliga för- handlingarna i en för Sve- rige positiv riktning. Efter ett tag stod vi på fördel- ningsnyckeln 50–50, d v s en lika delning av det omtvistade området eller gråzonen. Efter ytterligare argumenterande segade jag

mig upp mot 60 %, 70 % och t o m till 75 % av det omtvistade området. Detta var bra nog, men inte tillräckligt bra, tyckte jag. Hade jag fortsatt som förhandlare är jag övertygad om att  jag  hade  uppnått 85 % av det omtvistade området för Sverige, varvid Sovjetunionen hade fått resterande 15 %. Detta var min ambition: fiskare på Gotland var ju principfasta och skulle säkert inte godta ens 85 % till Sverige. De ville helst ha hela den om- tvistade gråzonen som svensk. Fördel- ningen var således ett svårt inrikespolitiskt problem för regeringen. Detta bevisas bl a

Det var på Antarktis is som UD:s folkrättssakkunnige och rättschefen i det sovjetiska utrikes- departementet, ambassadören Jurij Rybakov, drog upp riktlinjerna för lösningen av den perenna tvistefrågan om avgränsningen av gråzonen öster om Gotland. Bilden visar inprovningen i Christchurch i Nya Zeeland den 6 januari 1985 av polarutrustningen före den långa flyg- ningen till Antarktis. Från vänster: kanadensiske chefsförhandlaren Fred Roots, rättschefen i sovjetiska utrikesdepartementet Jurij Rybakov, Holger Rotkirch från finska utrikesministeriet och Sir Arthur Watts, brittiska utrikesdepartementets folkrättssakkunnige.

av den intensiva pressdebatt som pågick i denna fråga.⁴

Socialistisk folkrätt

Eftersom jag hade tjänstgjort som ordina- rie svensk diplomat vid ambassaden i Moskva 1974–1976 hade jag praktisk er-

farenhet av att förhandla och umgås med ryssarna. För att kunna tränga in i det sov- jetiska systemet hade jag kommit att in- tressera mig för den s k socialistiska folk- rättsskolan, liksom för det socialistiska rättssystemet i stort. Det gällde att ha goda kunskaper om det marxistiska Sovjetunio-

4. Ett poulärt drag bland mina motståndare i UD, bl a kabinettssekreterare Schori, var att förringa mina insatser som förhandlare och tillskriva hela uppgörelsen ”glasnost och perestrojka”. Visst bidrog det nya politiska klimatet i Sovjetunionen till en bra lösning, men jag vågar hävda att utan mina flera år

nens speciella rättsdoktriner och deras samhällssystem i allmänhet. Endast ge- nom sådan ingående kunskap kunde man i förhandlingar med ryssarna bemöta de- ras argumentation och förutse deras ”nästa drag”. Här skulle jag vilja hänvisa till min s k docentföreläsning vid Stockholms uni- versitet 1972, i vilken jag avslutningsvis berör det politiska och folkrättsliga gissel som då benämndes Bresjnevdoktrinen:

Framtiden får utvisa huruvida den inter- socialistiska folkrätten kommer att vida- reutvecklas på grundval av en ortodox monolitisk marxism-leninism, i sovjetisk tappning, eller om andra kommunistiska staters – och partiers – negativa, för att inte säga fördömande hållning mot Brezhnev-doktrinen, kan medföra att den i vardande socialistiska folkrätten utveck- las i riktning bort från sin nuvarande ka- raktär av subordination under ett land.⁵

I de hemliga förhandlingarna med Sov- jetunionen, vilka således påbörjades redan 1983–1984, red jag givetvis högt på folk-

rätten och våra folkrättsliga kunskaper, något som ryssarna egentligen inte visste så mycket om. Man fick försöka komma dem nära och i vänskaplig ton undervisa dem, samtidigt som man var tvungen att vara hård och tämligen hänsynslös i sin argumentering. Denna hänsynslöshet, näs- tan ”brutalitet”, kom åter till synes när kabinettssekretare Leif Leifland i min när- varo ”skällde” på den sovjetiske ambas- sadören Jakovlev i anledning av den sov- jetiska ubåten U 137:s grundstötning i Gåsefjärden utanför Karlskrona någon gång natten till den 28 oktober 1981, där den inrapporterades till Örlogsbas Syd kl

10.54 den 28 oktober. Det var inga vän- liga svenska diplomater som Sovjetunio- nens representanter mötte den gången 1981. Det kyliga svenska uppträdandet i samband med U 137-affären 1981 ger an- ledningen till reflektionen att det är i hand- laget med Sovjetunionen som många av de svenska diplomater som har haft med Sovjetunionen att göra har felat.⁶

långa folkrättsliga sonderingar och förhandlingar hade inget hänt i saken. I kapitlet ”Pokerspelet om Östersjön”, s 132ff i Dokument inifrån. Sverige och storpolitiken i omvälvningarnas tid (Tiden, Malmö 1992) nämner Pierre Schori inte med ett ord mitt intensiva arbete, vilket 1987 hade lett fram till politikernas möjlighet att åka till Moskva och hämta hem det färdigförhandlade resultatet. När doku- ment från UD och Utrikesnämnden kan släppas kommer det tydligt att framgå hur och på vilket sätt denna fråga fördes i hamn. Se Löfgren, Ingemar: ”Sovjetisk invit om fiskegränsen”, Dagens Nyheter, 1985-06-07; Christiansson, Lars: ”UD-expert diskuterar gränsdragning i Moskva: Mötet styr förhand- lingar”, Svenska Dagbladet, 1985-06-08; Magnusson, Erik: ”Svensk-sovjetiska samtal om Östersjön”, Tempus, 1985-06-15, vari bl a sades: ”Ambassadör Theutenbergs besök i Moskva är långt ifrån något högnivåbesök, men anses ändå utomordentligt betydelsefullt eftersom det är UD:s folkrättssakkunnige som de senaste åren angett flera av riktlinjerna för den svenska sovjetpolitiken i samband medgräns-, ubåts- och fiskekonflikter.”

5. Se Theutenberg, Bo Johnson: ”Sovjetunionen och folkrätten – några aspekter”, Svensk Juristtidning, 1973, s 193ff.
6. Se ”Introduktion – kränkningar och själförsvarsprinciper” (s 381–402), ”U 137 – folkrätt och neutra- litetspolitik i tillämpning” (s 431–475), ”Grov kränkning förverkar immuniteten” (s 476–481) samt

Det var i den bolsjevikiska Tjekans centralterrorplats Lubjankafängelset, längst bort i bilden, som den svenske diplomaten Raoul Wallenberg fick försmäkta. Som tjänstgörande i Moskva 1974–1976 skänkte jag ofta en tanke åt denne arme kollega, som knappast fick sin regerings stöd. Närmare än så här vågade man inte fotografera fängelset.

Det är bl a på grund härav som det ofta talas om en svensk undfallenhets- politik mot Sovjetunionen. Inte minst sam-

mankopplas detta med Raoul Wallenbergs öde, där jag definitivt är av uppfattningen att ett mer resolut uppträdande från svensk

”1982 års regler till värn för svenskt territorium (tillträdes- och IKFN-förordningarna av 1982)” (s 482–487) i Theutenberg, Bo Johnson: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedt och Kungl Krigs- vetenskapsakademien, Stockholm 1986. Som folkrättssakkunnig i UD samt regelbundet som reserv- officer tjänstgörande på Försvarsstabens Operationsavdelning 2 blev jag på förmiddagen den 28 okto- ber 1981 i brådskande ordning kallad till ÖB Lennart Ljung och försvarsstabschefen Bengt Schuback. ÖB hade kl 11.21 erhållit meddelande från Örlogsbas Syd i Karlskrona att en sovjetisk ubåt stod på grund söder om Torumskär i inloppet till Gåsefjärden. Örlogsbasen hade kl 10.54 fått uppgiften från en fiskare på Sturkö. Kl 11.10 nådde svensk örlogspersonal fram till ubåten och släpptes efter någon tvekan in. Vid förfrågan om position uppgavs att ubåten ca kl 23.00 Moskvatid (alltså den 27 oktober) grundstött på den svenska kusten. Befälet ombord kunde inte ange platsen för grundstötningen. Vid förfrågan om position framtogs av besättningen ett i ubåten befintligt sjökort i mycket tydlig skala över Blekinge skärgård, sannolikt ett danskt eller västtyskt sådant. Innan mer detaljerad diskussion angående position hade hunnit igångsättas rycktes emellertid sjökortet bort under våldsamma förebrå-

sida hade kunnat leda till Wallenbergs fri- givning. Detta föranleder funderingar på vilken typ av sändebud Sverige egentli- gen skall ha i viktiga huvudstäder. Kalla objektiva analyserande yrkesdiplomater eller partianknuta och ur ett ideologiskt perspektiv rättänkande ambassadörer, vilka sänder hem den typ av rapportering till UD man helst vill ha. Utnämningen av ambassadörer har alltmer kommit att gå i riktningen av belöningar till trogna partimedlemmar. Är det verkligen dessa som har förmåga att på ett redigt och ob- jektivt sätt rapportera hem till UD vad som verkligen tilldrar sig i det land där de är verksamma?

The benefit of a doubt -doktrinen

När jag tänker tillbaka på min tid i UD fastnar jag för dualismen i den av Sverige förda utrikespolitiken. Folkrätten satt nog mer eller mindre formellt i högsätet, men i reell mening ändå inte. Ända sedan

Versaillesfreden 1919 lade Sverige vikt vid att föra en folkrättsligt betingad utri- kespolitik. Den svenska neutralitetspoli- tiken syftade ju till att Sverige – i hän- delse av krig i vårt närområde – skulle erkännas som en folkrättsligt neutral stat. Det var den folkrättsliga neutralitetsrätten som i krigstid skulle skydda Sverige från angrepp från de krigförande staternas sida. Kunde Sverige upprätthålla sin folkrätts- ligt neutrala status skulle Sverige ligga som en fredad ö mellan de krigförande makterna, var tanken. Alltså kan man på- stå att folkrätten var A och O i den svenska utrikes- och säkerhetspolitiken.⁷

Formellt kan man säga att den svenska utrikespolitiken influerats av de folkrätts- liga neutralitetsreglerna ända från 1900- talets början fram till 2000-talets början. Det var folkrättens neutralitetsregler som skulle bli tillämpliga i händelse av att svensk neutralitet proklamerades.⁸ Men det faktum att folkrätten formellt har sut-

elser mot den officer som tagit fram detsamma. Ett nytt sjökort i skala omfattande hela södra Öster- sjön togs fram. Fartygschefen lät vid detta första samtal kl 11.10 genom sin flaggofficer (kommendör Awzukewitsch) meddela att han redan hade tagit kontakt med sin hemmabas, som uppgavs vara Kaliningrad (Baltijsk), för att erhålla bärgningshjälp. Uttalandet visar att hemmabasen informerats om grundstötningen på ett tidigt stadium, i varje fall en bra stund före den svenska ombordstigningen kl 11.10, antagligen redan i samband med grundstötningen kl 23.00 Moskvatid. Ovanstående uppgif- ter kom sedermera att ingå i den bl a av Operationsavdelning 2 utarbetade ÖB:s rapport till reger- ingen.

Se även Theutenberg, Bo Johnson: ”Några uppgifter om U 137 samt om Hårsfjärdensincidenten

från en av de medverkande på den svenska sidan”, Tidskrift i Sjöväsendet, nr 2 2002, s 151–154.

7. Se Theutenberg, Bo Johnson: ”Neutraliteten och den moderna vapentekniska miljön” (inträdes- anförande), KKrVAH, 1984, s 125–165 (2. häftet). I samband med att jag avgick från min befattning som UD:s folkrättssakkunnige samt från min tjänst som professor i folkrätt vid Stockholms universi- tet lämnade jag också Kungl Krigsvetenskapsakademien. I samtal med dåvarande styresmannen, generallöjtnanten Sven Olof Olson, min chef i Flygvapnet, anförde jag dels utlandsboende, dels så stor besvikelse över vissa höga politikers och militärers agerande i samband med ubåtskränkningarna och deras efterspel att jag inte önskade kvarstå i Akademien.

tit i högsätet behöver inte betyda att folk- rätten de facto har varit styrande i den svenska utrikespolitiken. Vad jag försö- ker säga är att det vid sidan om det stän- diga upprepandet av folkrätten som led- stjärnan i svensk utrikespolitik egentligen har varit en helt annan historisk linje som varit styrande i den svenska sovjetpoli- tiken under praktiskt taget hela 1900-ta- let, vilken utformats och effektuerats av de under 1900-talet allt mer dominerande socialistiska och socialdemokratiska kraf- terna. När jag i samband med förhandling- arna med Sovjetunionen om gränsdrag- ningen i vattnen öster om Gotland försökte förmå den socialdemokratiska regeringen att acceptera min ”hårdare linje” i förhål- lande till Sovjetunionen stötte jag emot den generallinje jag skulle vilja kalla för ”the benefit of a doubt”-doktrinen, d v s ett resonemang av typen: ”ge Sovjetunio- nen sin chans”, ”lyssna välvilligt på dem”, ”de vill oss inget ont”, ”bråka inte för mycket med dem”, ”träng inte upp dem mot ett hörn”. ”Tro dem om det bästa.”⁹

När jag ville krama de sista folkrätts- liga dropparna ur förhandlingen med Sov- jetunionen – och hämta hem 85 % av grå-

zonen till Sverige – ja, då stoppades detta av mina uppdragsgivare. Jag gick för långt, tyckte man. Du har fått tillräckligt mycket, pressa dem inte mer. Givetvis är det mina egna personliga upplevelser från en ganska lång tjänstgöring på en hög cen- tral post i UD som jag nu berättar om. Vad jag nu säger har aldrig tidigare berättats om offentligt. Säkert kommer andra att framföra avvikande meningar. ”Så här var det inte.” ”Du har fel.” ”Du misstolkade oss.” Emellertid tycker jag att det är vik- tigt att det är min tolkning som får fram- träda fullt ut. Jag var ju en av parterna i denna dispyt. Inte minst tror jag att min tolkning kan få oss att förstå även andra till synes märkliga händelseförlopp. Rent av kanske vi kan finna en linje i handlings- mönstret visavi Sovjetunionen.

U 137:s grundstötning

Efter ubåtskränkningarna i Hårsfjärden i Stockholms skärgård hösten 1982 tillsat- tes den 21 oktober 1982 den s k ubåts- skyddskommissionen med förre försvars- och utrikesministern Sven Andersson som ordförande. I april 1983 överlämnade den sitt betänkande till försvarsministern.¹⁰

8. Se Theutenberg, Bo Johnson: ”Bara NATO räddar Sverige”, Svenska Dagbladet, Brännpunkt, 2001- 03-17. ”Sverige behöver en ny överlevnadsformel: paktanslutning i fred syftande till militärt skydd i händelse av krig.”
9. Se Östen Undén, Tankar om utrikespolitik, Rabén & Sjögren, Stockholm 1966; Yngve Möller: Östen Undén, Norstedt, Stockholm 1986; Sven Grafström, Anteckningar 1945–1954, Kungl Samfundet för utgivande av handskrifter rörande Skandinaviens historia, Handlingar del 15, Stockholm 1989; Kron- vall, Olof: ”Rolf Sohlman”, Oredsson, Sverker: ”Erik Boheman” och Zetterberg, Kent: ”Staffan Sö- derblom” i Artéus, Gunnar; Leifland, Leif (red): Svenska diplomatprofiler under 1900-talet, Probus Förlag, Stockholm 2001; Wahlbäck, Krister: ”Undéns tystnad offrade Wallenberg”, Dagens Nyheter, DN Debatt, 2001-01-13; Holmström, Mikael: ”Därför offrades Raoul Wallenberg”, Svenska Dagbla- det, 2001-01-14.
10. Att möta ubåtshotet. Ubåtskränkningarna och svensk säkerhetspolitik, SOU 1983:13.

Kommissionen utpekade Sovjetunionen som ansvarigt för kränkningarna. I sam- band med skrivandet av den protestnot som i anledning av kommissionens betän- kande överlämnades till Sovjetunionen den 26 april 1983 kom jag som folkrätts- sakkunnig att befinna mig i precis samma situation som jag skulle komma att hamna i vid slutförhandlingarna 1987 med Sov- jetunionen om gränsdragningen i vattnen öster om Gotland. Alltså i motsatsställning till mina uppdragsgivare, den svenska re- geringen.

Eftersom jag svarade för utform- ningen av den protestnot som den 5 no- vember 1981 överlämnades till Sovjet- unionen efter U 137:s grundstötning i Gåsefjärden i Karlskrona, var det natur- ligt att jag som UD:s folkrättssakkunnige tillsammans med UD:s politiska avdelning utformade den protestnot som den 26 april 1983 överlämnades till Sovjetunionen ef- ter det att Sven Anderssons ubåtskom- mission hade utpekat Sovjetunionen som ansvarig för kränkningarna. Protestnoten 1983 hade av mig utformats på samma hårda sätt som vid U 137-kränkningen 1981. Mina hårda formuleringarar passade dock inte ihop med den nyintroducerade Palmeska utrikespolitiken i förhållande till

Sovjetunionen. Regeringen Palme, med Lennart Bodström som utrikesminister, hade tillträtt efter valet i september 1982, ungefär samtidigt med händelserna i Hårs- fjärden. Vid samma tidpunkt avlöste kon- teramiral Bror Stefenson viceamiral Bengt Schuback som chef för Försvarsstaben. ÖB var generalen Lennart Ljung. Den då utåt tämligen okände chefen för kust- flottan Bror Stefenson var således ny i sin befattning som chef för Försvarsstaben när händelserna i Hårsfjärden inträffade. När han beordrade det omtalade förbudet att utlösa minorna vid Mälsten hade han så- lunda varit på sin post i Försvarsstaben endast några veckor.¹¹

Försiktighet gentemot Sovjetunionen

Ledstjärnan för den i september 1982 till- trädda socialdemokratiska regeringen var att etablera doktrinen om s k gemensam säkerhet med Sovjetunionen. I den Palme- ska utrikespolitiken ingick som ett cen- tralt tema att befrämja de svenska förbin- delserna med de socialistiska länderna samt inte minst med Socialistinternationa- len. Här kan nämnas Palme- och Brandt- kommissionerna samt den kände sovjet- experten Alexej Arbatov m fl. I dessa sam-

11. Se Schori, Pierre: Dokument inifrån. Sverige och storpolitiken i omvälvningarnas tid, Tiden, Malmö 1992, s 126–127ff. Han skriver: ”En skarp protest överlämnades till den sovjetiska regeringen. Pro- testens ampra ordalag hade formulerats av UD:s folkrättssakkunnige Bo Johnson Theutenberg, och politiska avdelningen.” Se Theutenberg, Bo Johnson: ”Klara och entydiga signaler mot kränkningar”, Svenska Dagbladet, Brännpunkt, 1983-12-28.

Om mineringarna och de omdebatterade eldförbuden vid Mälsten se Wallén, Göran: ”Hårsfjärden 1982 – fakta i målet”, Tidskrift i Sjöväsendet, nr 1 2002, s 33–50. Se även Theutenberg, Bo Johnson: ”Några uppgifter om U 137 samt om Hårsfjärdensincidenten från en av de medverkande på den svenska sidan”, Tidskrift i Sjöväsendet, nr 2 2002, s 151–154.

Man ser en tydlig linje i Sveriges utrikespoli- tiska agerande under 1900-talet. Den tycks bygga på socialistisk ideologi samt välvilja och förståelse gentemot Sovjetunionen. Redan Lenins välvilliga mottagande i Stockholm 1917 visar väl var sympatierna har legat. Bilden visar Lenin och hans ressällskap på Vasaga- tan i Stockholm efter deras resa med plombe- rat tåg genom Tyskland. Resan fortsatte se- dan till revolutionshändelserna i Ryssland.

manhang var även Indiens premiärminis- ter Radjiv Gandhi mycket aktiv. I de stor- politiska perspektiven fanns det inte ut- rymme för några ”sovjetiska ubåts- kränkningar”. Framförallt fanns det inte

utrymme för självständiga utspel från Sven Anderssons sida – om vilka statsminis- ter Palme och utrikesminis- ter Bodström dessutom var alldeles okunniga.

Sven Anderssons slut- satser att det var Sovjetunio- nen som låg bakom kränk- ningarna i Hårsfjärden kom ytterst olägligt, ja som en kalldusch, i förhållande till den nya svenska säkerhets- doktrinens knäsättande. Jag bevittnade personligen, till- sammans med några UD-

kollegor, de utbrott och rena invektiv som strax efter offentliggörandet riktades mot Sven Anderssons ”tilltag” att utpeka Sov- jetunionen. Detta störde i högsta grad de utrikespolitiska planerna på en ”tredje väg” i säkerhetspolitiken. Några av de so- cialdemokratiska strategerna förstod väl att det efter detta klara utpekande av Sov- jetunionen inte gick att undvika en offi- ciell protestnot, medan andra direkt bör- jade förneka förekomsten av ubåts- kränkningar. Andra försökte minimera följderna av Sven Anderssons tilltag att utpeka Sovjetunionen. I detta ljus kan man, om man vill, se den inofficiella ka- nalen via sovjetexperten Arbatov.¹²

12. Ubåtsdebatten är alltför väl känd för att behöva dokumenteras i källhänseende. Följande skall dock nämnas. Även om Sven Anderssons ubåtsskyddskommission hade belagt sin utredning och dess slut- resultat med fullständigt embargo hade jag som folkrättssakkunnig insyn i arbetet. Slutresultatet skulle framläggas vid en presskonferens den 26 april 1983. I ett ”ytterst fötroligt och personligt” s k bläck- brev (d v s sådana personliga brev inom UD som p g a sin karaktär inte diareförs) till kabinettssekre-

Mitt förslag till protestnot 1983 var, liksom efter U-137:s kränkning 1981, hårt och kompromisslöst.¹³ Notens formulering vilade på Sven Anderssons otvetydiga formuleringar i slutrapporten. Vi förlitade oss på honom och hans slutsatser. Men trots att jag hade Sven Anderssons slut- satser som fundament för skrivandet av protestnoten slog jag åter emot ”the bene- fit of a doubt”-doktrinen. ”Det kan inte bevisas att det var sovjetiska ubåtar!” ”Ta inte i så hårt!” ”Om det nu var sovjetiska ubåtar så menade de säkert inte att med- vetet kränka oss.” Så ungefär gick ton- gångarna, inte minst ifrån utrikesminister Bodströms sida. Men hur kunde den i ut- rikes- och säkerhetspolitiska frågor täm- ligen obevandrade utrikesministern veta detta? Till och med bara några minuter ef- ter det att Sven Anderssons ubåtsrapport hade blivit offentlig. Slutsatsen är väl att han inte kunde veta detta, men att han politiskt önskade att det inte var sovjetiska ubåtar. Den nya svenska doktrinen om ge- mensam säkerhet behövde för att realise- ras ha ett positivt inställt Sovjetunionen. Återigen: när jag som folkrättssakkunnig i protestnoten 1983 ville utnyttja folkrätt-

ens maximum hölls jag tillbaka av den övergripande utrikespolitiska linjen ”ta inte i för hårt mot Sovjet”. ”Vi kan inte tro Sovjet om något så illa att de kränker oss.” ”Det är i alla fall inte Sovjetreger- ingens fel, kanske några andras.”

Det kan vara av intresse att beröra de rent tekniska förhållandena kring utfor- mandet av protestnoten 1983. Efter det att jag, tillsammans med tjänstemän på UD:s politiska avdelning, erhållit uppdraget att utforma förslag till protestnoten, visade det sig att statsministern inom Statsråds- beredningen (SB) samtidigt och parallellt tillsatt en annan redaktionsgrupp för ut- formandet av samma not, bl a bestående av Anders Thunborg och den då pensione- rade kabinettssekreteraren och Parisam- bassadören Sverker Åström. Noten skulle alltså inte utformas i UD utan av helt utom- stående personer. Detta ledde till stor be- störtning och förvåning hos mig och några kollegor på politiska avdelningen. UD- notens formuleringar kom således att bry- tas mot SB-gruppens formuleringar. Detta upplevde jag som en mekanism tillskapad för att bryta udden av mina mer kategoriska formuleringar i förhållande till Sovjetunio-

terare Pierre Schori daterat den 29 mars 1983 säger jag: ”Jag vill för din förtroliga kännedom – kom- missionen har hemställt om fullständigt embargo – ändå säga att jag funderar på om inte kommissio- nens resultat kan få sådana utrikespolitiska konsekvenser i olika avseenden att man borde överväga att i samband med släppandet av kommissionens rapport ha ett sammanträde med utrikesnämnden. Frågan om ubåtarna är ju synnerligen viktig och har diskuterats under lång tid. [—] Om inte annat kanske regeringen besparar sig kritik i efterhand om man i förväg tänker på hur man lämpligen skall agera i detta sammanhang. Slutresultatet tillkännages vid en presskonferens den 26 april, och jag tror nog att intresse kommer att finnas både här hemma och utomlands för resultatet.”

13. Se Hellberg, Anders; Jörle, Anders: Ubåt 137. Tio dagar som skakade Sverige, Atlantis, Stockholm 1984, s 105ff; jfr not 11.

nen. ”Ta inte i så hårt!” Förhållandet har i efterhand bekräftats för mig av personer med insikt i spelet på SB.¹⁴

Det är här jag börjar se den historiska linjen i det socialdemokratiska agerandet visavi Sovjetunionen – samma linje som jag tycker mig upptäcka redan vid den ryska revolutionen 1917, då Lenin välvil- ligt tas emot i Stockholm för vidare be- fordran till revolutionshändelserna i Ryss- land.

Efter andra världskrigets slut utstäl- ler Sverige 1946 den omfattande s k ryss- krediten. Sovjetunionens folkrättsstridiga annektering av de baltiska staterna erkänns snabbt av den socialdemokratiska rege- ringen med Östen Undén som utrikesmi- nister. Raoul Wallenberg försvinner in i den ogenomträngliga sovjetiska dimman, mestadels till följd av den svenska reger- ingens övertro på att Sovjetunionen ”ju inte kan ljuga för oss”. Den förödmjukan- de baltutlämningen fullföljs som en efter- gift mot Sovjetunionen. Ett antal sovjetis- ka nedrustningsförslag vinner den svenska regeringens öra. Gagnade dessa den svenska säkerheten? Östtyskland blir ett populärt resmål för svenska ministrar, så populärt att den svenske ambassadören i

Östberlin finner anledning att uppmärk- samma UD på slagsidan. Ingen ville där- emot åka till Bonn. Där var det tyst. Där kunde man råka ut för att beblanda sig med EG, det som sedermera blev EU. Redan 1972 hade regeringen Palme bestämt sig för att Sverige inte skulle gå med i EG.

Lama protester mot ubåtskränkningar

På natten till den 28 oktober 1981 ca kl

23.00 Moskvatid går den sovjetiska ubå- ten U 137 på grund vid Torumskär i in- loppet till Gåsefjärden nära Karlskrona ör- logsbas. Där står den på grundet och kan inte komma loss. Omedelbart reses väsent- liga folkrättsliga frågor. Även med den borgerliga regeringen Fälldin vid rodret flammar frågan upp om vi inte ”borde släppa ubåten”. Som folkrättssakkunnig stretar jag emot under åberopande av olika folkrättsliga och neutralitetspolitiska ar- gument samt till den viktiga omständig- heten att den immunitet som traditionellt tillerkänns ett främmande statsfartyg i och med den grova kränkningen fick anses upphävd. Bara två år därefter, 1983, tvingades vi åter att protestera mot Sovjet- unionens kränkningar i Hårsfjärden 1982.

14. I mitt arbetsmaterial återfinns ett 10-tal versioner av protestnoten den 26 april 1983. Som folkrätts- sakkunnig drev jag, på basis av Andersson-kommissionens slutsatser, uppfattningen att det i noten måste återfinnas klara och otvetydiga formuleringar om det statsansvar som ålåg Sovjetunionens re- gering. SB-gruppen ville skilja på ”staten Sovjetunionens ansvar” och ”den sovjetiska marinens an- svar”. Gruppen ville också distansera den svenska regeringens slutsatser från kommissionens slutsat- ser. SB-gruppen formulering löd: ”Svenska regeringen förfogar icke över några uppgifter som kan sätta kommissionens slutsats i fråga. Den måste alltså konstatera att de ifrågavarande ubåtarna var sovjetiska.” Min kommentar till detta var: ”Livsfarligt att göra denna öppning. Regeringen måste 100

% stå bakom kommissionen i vad gäller nationaliteten.” Slutformuleringen blev: ”Den svenska reger- ingen har icke några uppgifter som motsäger kommissionens slusats härvidlag. Den drar slutsatsen att det varit fråga om sovjetiska ubåtar.” Meningen borde enligt min uppfattning inte ha varit med. Not- textens tilkomst vore intressant att analysera i sin helhet, vilket får ske i annat sammanhang.

Som påpekats passade detta illa ihop med de nya svenska utrikes- och säker- hetspolitiska ambitioner- na. Protestnotens text mås- te därför anpassas till detta övergripande mål. ”Däm- pa ner den” är, som jag uppfattar det, ordern från SB. Detta skedde, som re- dogjorts för ovan, genom att det i SB uppträdde yt- terligare en redaktions- grupp med uppgift att for- mulera noten. Ännu har jag i mitt privata arkiv kvar kopior på de 10-tal versioner som böljade mellan UD och SB. Jag

Natten till den 28 oktober 1981 gick den sovjetiska ubåten U 137 på grund vid Torumskär i inloppet till Gåsefjärden nära Karls- kronaörlogsbas.

tyckte att jag kunde stå på mig, och inte falla till föga för SB-gruppens version.¹⁵

Vänsterideologisk utrikespolitik under 1900-talet!

För att fortsätta spaningen efter den gene- rallinje som jag menar finns i den svenska sovjetpolitiken kan noteras att ännu så sent som 1991 utrikesminister Sten Andersson torgför uppfattningen att ”Estland inte är

ockuperat av ryssarna”. Vid denna tid var jag avgången från min tjänst som folkrätts- sakkunnig i UD, men jag minns att jag blev bestört över detta märkliga konstaterande. Allt i Baltikum var tydligen ännu i början av 1990-talet helt i sin ordning, trots att den sovjetiska annekteringen av de bal- tiska staterna var skriande folkrättsstridig. Om man som folkrättssakkunnig och med- människa ansåg att de mänskliga rättig-

15. Beträffande 1981 års protestnot, se ”U 137 – folkrätt och säkerhetspolitik i tillämpning” (s 431–475) i Theutenberg, Bo Johnson: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedt och Kungl Krigsvetenskaps- akademien, Stockholm 1986. I en ”synnerligen förtrolig” promemoria daterad den 20 april 1983 anför jag: ”Den rapport som ges offentlighet den 26 april kommer att ge eko ikring sig, såväl inom landet som utomlands. Rapporten får sägas vara synnerligen uppriktig i sina slutsatser. Den ingående analy- sen, och det faktum att högt betrodda politiker, både från regeringspartiet och opposition, medverkat, gör att regeringen måste ställa sig bakom rapporten. [—] Självfallet bör statsministern göra ett hårt uttalande. Därutöver förbereds en protestnote, som bör överlämnas till Sovjetambassadören. När kom- missionen binder Sovjetunionen vid händelserna torde regeringen endast ha möjlighet att ställa sig bakom detta. Frågan är om det räcker. Kanske ytterligare demonstrativa åtgärder är av nöden. Utvisningar? Hemkallande av ambassadör de Geer för konsultationer?”.

heterna också tillkom Sovjetunionens be- folkning, liksom Baltikums olagligen annekterade folk, var det oerhört störande att se den svenska likgiltigheten inför dessa folks öden. Här hade ideologin fö- reträde framför medmänskligheten.¹⁶

Nog är det så att man i allt detta kan se en tämligen klar historisk generallinje i den svenska utrikespolitiken. I varje fall kom jag mer och mer att upptäcka ett po- litiskt handlingsmönster som troget följde denna generallinje. Det var alltså inte folk- rätten som egentligen styrde den svenska utrikespolitiken utan en ideologisk poli- tisk vänsterlinje, vilken genomfördes med yttersta konsekvens under praktiskt taget hela 1900-talet, alltså under ett helt sekel. När jag förordnades som attaché i UD 1966 var jag endast 24 år och helt utan politisk och partipolitisk erfarenhet. Min praktiska erfarenhet hade jag från flygvap- nets incidentvakt i Östra militärområdet, det som spaningsmässigt täckte Östersjön och Sovjetunionen, samt från juridikstu- dier i Uppsala. Den militära sovjetiska ag- gressivitet jag tidigt kom att få insyn i betog all lust att stå på 1968 års barrika- der. Många av barrikadkämparna hittade

jag i UD och i det politiska etablisse- manget i övrigt, där de drev sina teser. Men vid mitt inträde i UD var man givet- vis full av vördnad för de storheter som där uppträdde på scenen. Utrikesminister Östen Undén hade hunnit avgå 1962 och utrikesminister var sedan dess Torsten Nilsson. Det är långt senare man började fundera i termer av historiska generallinjer i sovjetpolitiken.

För min egen del uppställer jag hy- potesen att det är samma ideologiska ge- nerallinje vi ser framträda i de ubåtsutred- ningar som avlöser varandra, även i Rolf Ekéus nyligen framlagda ubåtsutredning.¹⁷ Det gäller, som jag uppfattar saken, att ”bevisa” att Sovjetunionen inte kunde göra något så fult som att medvetet kränka våra vatten. Vadan annars dessa 20-åriga försök att underminera de bona fide-be- slut som med tillämpning av all nog- grannhet och sakkunskap togs 1981 och 1983 efter de då inträffade ubåtskränk- ningarna? Rädslan infinner sig att det kan vara strävan att revidera vår samtidshis- toria som styr allt detta. Historierevisioner var man annars mycket bra på i det gamla Sovjetunionen.

16. Se Andersson, Sten: I de lugnaste vattnen, Tiden, Stockholm 1992, s 392ff.
17. Ekéus, Rolf: Perspektiv på ubåtsfrågan, SOU 2001:85, Försvarsdepartementet, Stockholm 2001,

http://www.forsvar.regeringen.se/propositionermm/sou/pdf/sou2001_85.pdf.

Se Theutenberg, Bo Johnson: ”Några uppgifter om U 137 samt om Hårsfjärdensincidenten från en av de medverkande på den svenska sidan”, Tidskrift i Sjöväsendet, nr 2 2002, s 151–154.

Bland de motiv som under min tid i UD och Försvarsstaben diskuterades fanns, vid sidan av de rent säkerhetspolitiska och militära motiven, misstanken att den långa och i stort sett obevakade svenska kusten utgjorde ett ”eldorado” för smuggling och andra mer eller mindre ljusskygga operationer. Exempel som nämndes var att ”brottsyndikat” och maffiaorganisationer” genom obemärkliga ubåts- operationer kunde smuggla in vapen, terrorister och flyktingar. Illegalt i landet vistandes personer kunde också hämtas denna väg. Ännu i dag ligger den svenska obevakade sjögränsen öppen för t ex vapen- och människosmugglare.

Rolf Ekéus ubåtsutredning

Vad kan då sägas om Ekéus ubåtsutred- ning? För det första bör understrykas den- sammes roll som enväldig ensamutredare samt för det andra att den genomförts i snabb takt utan att ett stort antal i händelse- förloppen 1981–1983 inblandade perso- ner har lämnat sina bidrag. Trots att jag under hela den aktuella tiden tjänstgjorde i såväl UD som i Försvarsstaben, och verk- ligen dagligen och stundligen handlade ubåtsfrågorna både på UD och i Försvars- staben, har jag aldrig talat med Ekéus om ubåtskränkningarna – för övrigt ej med nå- gon annan heller. Ingenting från mina de- taljerade anteckningar finns med i någon utredning. Man får hoppas att hans utred- ning i varje fall har läst min detaljerade redogörelse för U 137-affären.¹⁸

Det måste också av historiska skäl vara riktigt att erinra om utredaren Ekéus egen bakgrund som arg ung röd re- volutionsman i UD på 1970-talet. Det var i anledning av denna vänsterfalangs akti- viteter i UD, inte minst i Vietnamfrågan, som kabinettssekreterare Sverker Åström den 13 september 1973 under stor drama- tik gick in till utrikesminister Krister Wickman och hotade att inge sin färdig- skrivna avskedsansökan. Åström ämnade avgå med omedelbar verkan om inte fa-

langens aktiviteter vid sidan av UD:s linje- organisation genast upphörde och dess medlemmar förvisades till långt bort lig- gande utlandsposter. Statsminister Palme stöttade sin kabinettssekreterare i UD och falangens medlemmar fick åka iväg. Sver- ker Åström säger följande:

De ansåg uppenbarligen att de enligt god leninistisk taktik som revolutionens spjutspets skulle storma in i den onekli- gen rätt speciella och högst traditionella miljö som UD utgör och tvinga fram en omvälvning, förinta ”det institutionella våldet”. Revolutionsromantik i 1700-tals- miljö. Det hade enbart varit komiskt om det som stod på spel inte varit integriteten och effektiviteten på en arbetsplats som inte är utan betydelse för Sveriges ställ- ning i världen. [—] Till taktiken hörde försök att systematiskt förstöra förtroen- det mellan tjänstemännen. För att vinna målet måste den främste företrädaren för det till undergång dömda systemet iden- tifieras för att därefter brännmärkas, dis- kvalificeras och tillintetgöras. I den kva- sikommunistiska demonologin fick jag som kabinettssekreterare äran att figurera som Djävulen.¹⁹

Denna bakgrund, som onekligen avsatt sina spår bland kollegerna i UD, påverkar sannolikt dessas vilja att tala med Ekéus.

18. ”U 137 – folkrätt och neutralitetspolitik i tillämpning” (s 431–475), ”Grov kränkning förverkar immuniteten” (s 476–481) samt ”1982 års regler till värn för svenskt territorium (tillträdes- och IKFN- förordningarna av 1982)” (s 482–487) i Theutenberg, Bo Johnson: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedt och Kungl Krigsvetenskapsakademien, Stockholm 1986.
19. Se Åström, Sverker: Ögonblick från ett halvsekel i UD-tjänst, Bonnier Alba, Stockholm 1992, s 142ff.

Folkrättens roll i utrikespolitiken

När jag i februari 1987, mitt under för- handlingarna med Sovjetunionen om av- gränsningen av vattnen öster om Gotland, fann anledning, liksom Sverker Åström 1973, att gå in till utrikesminister Sten An- dersson och inlägga min avskedsansökan som folkrättssakkunnig funderade jag mycket på folkrättens egentliga roll i den svenska utrikespolitiken. Jag var mycket dyster när jag trädde in i excellensens magnifika tjänsterum i UD och ännu dys- trare när jag gick därifrån. Jag hade själv satt stopp för fortsatt UD-karriär. Ex- cellensens erbjudande till mig ”du får vad du vill” nappade jag inte på. Det stod all- deles klart för mig att även om man ofta hänvisade till folkrätten som ledstjärnan i utrikespolitiken det egentligen var helt andra mer krassa intressen, ideologiska eller andra, som egentligen styrde den svenska utrikes- och sovjetpolitiken. Jag kunde inte rå på den nästan sekellånga generallinjen i förhållandet till Sovjetunio- nen. Vad jag än gjorde och föreslog rö- rande Sovjetunionen stoppades. Jag hade, som jag såg det, förlorat slaget. Folkrätten var bara, tyckte jag 1987, en schablon man tillgrep i högtidliga sammanhang när det passade. Det var inte folkrättens innnersta kärna som styrde utrikespolitiken utan mer

de opinionsmässigt positiva vibrationer som ordet folkrätt framkallar hos dem som lyssnar på de politiska manifestationerna. Ordet folkrätt har onekligen ”bra vi- brationer”. Det svävar över nationerna, vilka förväntas följa det som sägs vara folkrättens regler. Det är bra att hänvisa till folkrätten i samband med utrikespoli- tiska ställningstaganden. Därför måste man, oavsett hur man tänker använda de folkrättsliga reglerna i de utrikespolitiska besluten, ha bra experter i ämnet folkrätt.²⁰ Här kan man göra några intressanta iakt- tagelser. Dessa har att göra med den nivå på vilken de folkrättsliga frågorna hand-

lagts och handläggs i departementet.

I tiden mellan första och andra världs- kriget, samt i tiden efter andra världskri- get, ingick i hög grad den rättsliga och folkrättsliga kunskapen direkt i statsråds- kretsen. Det skall betonas att av UD:s in- alles åtta folkrättssakkunniga under tiden 1919–1987 inte mindre än fyra själva var utrikesministrar, nämligen Erik Marks von Würtemberg (1923–1924), Östen Undén (1924–1926 och 1945–1962), Eliel  Löf-

gren (1926–1928) och Hans Blix (1978–

1979).²¹

Även om de folkrättssakkunniga i UD inte var utrikesministrar hade de dock in- till min avgång 1987 en hög och självstän-

20. Se Theutenberg, Bo Johnson: ”Folkrättssakkunniga i UD och folkrätten i Sverige”, s 299–322 i Bergquist, Mats; Johansson, Alf W; Wahlbäck Krister: Utrikespolitik och historia. Studier tillägnade Wilhelm M. Carlgren den 6 maj 1987, Militärhistoriska Förlaget, Stockholm 1987; Theutenberg, Bo Johnson: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedt och Kungl Krigsvetenskapsakademien, Stockholm 1986.
21. Se noterna 1 och 2.

dig ställning i UD, direkt involverade i den s k utrikesledningen. Detta gav utomor- dentligt goda chanser att påverka de ut- rikespolitiska besluten i folkrättslig rikt- ning samt att förespråka de folkrättsliga grundsatserna som bas för olika utrikes- politiska beslut. I krislägen var UD:s folkrättssakkunnige en självskriven leda- mot och aktör bland beslutsfattarna. Han satt med hos utrikes- och statsministrarna, liksom i Försvarsstaben hos ÖB. Han re- presenterade folkrätten i de högsta sam- manhangen. Han var också tillgänglig för pressen. Dessa formalia talar ju för den vikt som folkrätten ändå formellt tillmät- tes i olika sammanhang.

Min avgång på egen begäran 1987 sammanföll, som jag ser det, med ökande tendenser till rent politisk styrning av utrikespolitikens hela spektrum, d v s även av folkrättsfrågorna. Detta kan samman- hänga med känd ovilja mot höga akade- miker i regeringskansliet, men främst med en direkt vilja att också politiskt kunna kontrollera folkrätten och de folkrättsliga uttolkningarna. Det är nu som den själv- ständiga posten som folkrättssakkunnig avskaffas och de folkrättsliga frågorna insorteras under rättschefen och rättsav- delningen, en ganska radikal nyordning. Det kan ju anföras många olika argu- ment för att folkrättsfrågorna skall hand- läggas på rättsavdelningen, men jag tol- kade nyordningen som en direkt politisk strävan att uppnå full politisk kontroll över de folkrättsliga uttolkningarna. Som jag ser det var det utrikesministrarna Lennart

Bodström och Sten Andersson, sekunde- rade av kabinettssekreterare Pierre Schori, som stod bakom denna nyordning.

Nyordningen råkade också samman- falla med en annan märkbar trend, nämli- gen politikernas och de politiska tjänste- männens alltmer tilltagande supremati i regeringskansliet. Detta på bekostnad av de akademiska experterna, bl a den folk- rättssakkunnige. När jag avgick från pos- ten som folkrättssakkunnig 1987 uttalade kabinettssekreterare Schori att det spelade ju ingen roll, eftersom så många andra kunde överta den folkrättssakkunniges roll som uttolkare av folkrätten. Detta har ju i hög grad besannats, eftersom det i tiden efter min avgång i hög grad blev kabinetts- sekreteraren själv och chefen för politiska avdelningen som framträdde som UD:s ut- tolkare av folkrätten. Detta ställde, som jag tyckte, rättsavdelningens folkrättsliga rådgivare i skuggan och ”politiserade” folkrätten. Det var inte längre någon pro- fessor i folkrätt som å departementets väg- nar uttalade sig om folkrättens innebörd utan någon av de högsta politiska tjänste- männen. Detta var inte till gagn för folk- rätten.

Folkrätten kom således att överföras under rättsavdelningens egid. I förhållan- de till 1928 års departementsinstruktion var detta alltså en radikal nyordning. Kanske fördes folkrätten då också längre bort från den egentliga utrikesledningens insyn och påverkan. Om detta har varit bra eller då- ligt har jag svårt att uttala mig. I varje fall är det en markant skillnad från mina dagar.²²

Det är inte lätt att inom begränsade ramar sammanfatta folkrättens roll i svensk utrikespolitik. Här har jag pekat på vissa väsentliga drag under min egen ganska dramatiska tid 1976–1987 som UD:s folk- rättssakkunnige. Det finns förvisso myck- et mer att säga om folkrättens roll i den svenska utrikespolitiken än jag haft till- fälle att här uppehålla mig vid. Många and- ra konkreta folkrättsfrågor låg på mitt bord: de mänskliga rättigheterna, den inter- nationella miljörätten, havsrätten, Mellan- östern- och Palestinafrågan, utvecklandet av den svenska polarpolitiken, vilket med- förde att vi blev aktiva både i Arktis och Antarktis. Uppdraget att införa systemet med legal adviser, folkrättsliga rådgivare, i försvarsmakten vore värt en egen betrak- telse. Även mina försök att tränga in i den

islamiska shariarätten vill jag avslutnings- vis peka på, vilket resulterade i min bok Islamisk rätt 1975. Kanske finns det an- ledning att i något sammanhang återvända till det tema som här diskuterats.²³

Min uppfattning är att det nu är dags att på allvar börja den hårda vetenskap- liga analysen av Sveriges utrikes- och sä- kerhetspolitik under hela efterkrigstiden, där ju folkrätten så gott det gick försökte spela en roll. Det räcker nu inte med pane- gyriska partsinlagor från något håll. Många kanske ser min uppriktighet som illvilja. Det är inte så. Det är ett försök att bidra till en historiskt riktig analys av ett hitintills alltför känsloladdat skede i svensk historia, där ännu aktiva intressen gör aktningsvärda försök att ensamma få svara för historieskrivningen. ²⁴

22. Se Mellbourn, Anders: ”Ambassadör avgår i protest”, Dagens Nyheter, 1987-02-23. Häri uttalar sig kabinettssekreterare Pierre Schori på följande sätt: ”Sannolikt kommer det inte att bli någon ny folkrätts- sakkunnig. De stora linjerna är klara och kända i de viktigaste folkrättsfrågorna, säger Pierre Schori. Vi vet hur vi skall hantera frågorna och har bland handläggarna bra folk som både kan problemen med Östersjön och Sydafrikasanktioner.” Mellbourn, Anders: ”UD behöver experterna”, Dagens Nyheter, 1987-02-24; ”Utarmning på UD”, Dagens Nyheter, 1987-02-25; ”Folkrätt på UD…”, Göteborgs-Tid- ningen, 1987-02-24; Christiansson, Lars: ”Theutenberg begär avsked från UD-tjänst”, Svenska Dag- bladet, 1987-02-24; ”En politiker bland andra” (ledare), Svenska Dagbladet, 1987-03-03;. Mellbourn, Anders: ”Palme tvingad peka ut Sovjet”, Dagens Nyheter, 1988-03-06; Ahlin, Per: ”En vakans som ger anledning till oro”, Dagens Nyheter, 1993-10-27. Se också Theutenberg, Bo Johnson: ”Folkrätten är döende”, Dagens Nyheter, DN Debatt, 1994-12-23; ”Protest mot ubåtar skulle stoppas”, Dagens Nyheter, DN Debatt, 1995-03-12; ”Ubåtskränkningarna kan förklaras”, Dagens Nyheter, DN Debatt, 2000-04-01; ”Farligt omvärdera Sovjet”, Svenska Dagbladet, Brännpunkt, 2002-01-29.
23. Se Theutenberg, Bo Johnson: Islamisk rätt. Studier i den islamiska rätts- och samhällsordningen, Liber Förlag, Stockholm 1975; ”Mellanösternkrisen och folkrättens principer”, KKrVAT, 1978, s 179– 229 (5. häftet); ”Den islamiska rättens grunddrag – Islam och folkrätten” (s 552–578) i Theutenberg, Bo Johnson: Folkrätt och säkerhetspolitik, Norstedt och Kungl Krigsvetenskapsakademien, Stock- holm 1986. Se även Theutenberg, Bo Johnson: ”Jihad förbjuder terror”, Svenska Dagbladet, Bränn- punkt 2001-09-30 samt ”Erkänn staten Palestina!”, Svenska Dagbladet, Brännpunkt, 2002-03-08.
24. När man som jag fullgjort en lång tjänstgöring såväl i UD som i försvaret, där båda organisationerna handhar synnerligen kvalificerat och hemligt material, berörande själva kärnan i rikets säkerhet, ger det ett något naivt intryck när utredare efter utredare tror att man har nått den fulla sanningen genom

Summary

The Role of International Law in Swedish Foreign Policy

by Ambassador Bo Johnson Theutenberg

Sweden has finally started to review the history of her foreign policy after the Second World War. Since Sweden ad- hered to a policy of neutrality, it was the rules of international law that were supposed to guide “neutral Sweden”. Was Swedish foreign policy guided by the rules of international law? Or?

Between 1976–1987 I was Chief Le- gal Adviser to the Swedish Ministry for Foreign Affairs. In 2001, i e some fifteen years after my period in the Ministry, I was asked to contribute with some com- ments on the very interesting topic of ”The role of international law in Swedish fo- reign policy”. This is the moment of truth. Either I will fall into line with those prai- sing the consistency of Swedish foreign policy, or I will tell the truth as I see it.

Instead of following the traditional story of international law as being the

basic principle governing the conduct of Swedish foreign policy, I have chosen to stick to the true version giving an account of the facts and circumstances that have really guided and formed our Swedish foreign policy, from the end of the Second World War up to now. Since I was so closely involved in almost all major events during the period in question, I feel I have some kind of responsibility to contribute to the true story of Swedish foreign po- licy, especially in relation to the Soviet Union.

In Swedish foreign policy, a great deal of attention was being paid to the Soviet Union. Many unsolved questions characterized my period as Chief Legal Adviser: the delimitation of the fishing zone east of Gotland, the perpetual Soviet submarine intrusions, the continuous So- viet disarmament proposals, the con-

att finkamma de ”officiella arkiven”. Som jag påpekar i not 12 förekom t ex i UD så kallade bläck- brev, liksom andra former av ”förtroliga och personliga meddelanden” mellan departementets ledning och tjänstemän samt mellan tjänstemännen. Det var med hänsyn till ärendenas ytterst känsliga natur viktigt att undvika risk för läckage. Detta medförde att ringa material av kvalificerad natur lades ner i det ”officiella arkivet”. Varje högre befattningshavare byggde i stället upp ett personligt arbetsarkiv kring sin egen verksamhet. Mycket av det allra hemligaste materialet, t ex i Wallenbergsfrågan, står med största säkerhet inte att finna i de officiella arkiven. Det sagda gäller delvis också försvarets och underrättelsetjänstens, även FRA:s, material. Enligt min uppfattning går det således inte att till fullo greppa dessa komplexa frågor om man inte har långvarig personlig erfarenhet av de speciella ”kultu- rer” som UD och försvaret onekligen utgör. Genom okunskap om hur den s k apparaten fungerar kan en utredning hamna i helt felaktiga slutsatser genom ett allt för ytligt studerande av officiellt tillgäng- ligt arkivmaterial. Vart personligt arbetsmaterial och anteckningar av olika slag tagit vägen vet man ej. Ofta slängdes det väl, eller sparades för memoarskrivande och dylikt.

tinuous Soviet disregard for human rights in the Soviet Union and in the Baltic Sta- tes. How is it for example that Sweden had nothing to say about the illegal annexation of the Baltic States?

In this article I try to deal with some of the most central issues of the period 1976–1987. On the basis of my detailed

diaries and documents I give my version of a number of issues on which attention is still being focussed in the public debate. We must tell the true story – how it really was. This is essential for the writing of Swedish history. We have barely embar- ked upon the bumpy road leading to the truth.